盧樂雲
   盧樂雲
  職務犯罪線索是指反映貪污賄賂犯罪、瀆職侵權犯罪的信息。職務犯罪線索管理是檢察機關圍繞職務犯罪線索所組織開展的受理、登記、審查、分流、評估、初查、催辦、反饋、答覆等一系列的具體活動。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)把加強職務犯罪線索管理納入優化司法職權配置的內容,作為保證公正司法、提高司法公信力的重要舉措之一,要求“加強職務犯罪線索管理,健全受理、分流、查辦、信息反饋制度,明確紀檢監察和刑事司法辦案標準和程序銜接,依法嚴格查辦職務犯罪案件”。本文就加強職務犯罪線索管理的法治意義及實現路徑作些探討。
  法治意義
  司法實踐中,職務犯罪線索主要來自於舉報、控告、報案、自首,有關機關移送和檢察機關自行發現。應當說,長期以來檢察機關高度重視對職務犯罪線索管理的制度建設,從《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》《人民檢察院舉報工作規定》到人民檢察院有關職務犯罪偵查工作一體化機制的若干規定等,都有關於職務犯罪線索管理的內容。但從整體上看,制度體系尚不完善,制度的法律位階也不高、運行欠剛性,職務犯罪線索管理停留在“條塊分割、各自為政、多頭管理”的低層面上,應有功能受到制約,在一定程度上削弱了查辦職務犯罪案件的力度,影響了司法公信力,迫切需要通過深化司法改革予以回應和解決。
  筆者認為,要加強職務犯罪線索管理,應充分認識加強職務犯罪線索管理具有多重法治意義。
  強化對公民檢舉權、控告權的尊重和保障。《決定》強調:“堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”憲法第41條規定,公民對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。對於公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理。任何人不得壓制和打擊報複。可見,控告檢舉職務犯罪行為是公民的憲法權利。依法受理職務犯罪線索、切實查清事實,確保公民檢舉權、控告權是檢察機關必須認真履行的憲法義務。加強對舉報線索的管理直接關係到國家對公民檢舉權、控告權的尊重和保障。檢察機關應當從忠於憲法、遵守憲法規定、維護憲法權威的高度,加強職務犯罪線索管理,充分發揮職務犯罪線索在查辦職務犯罪案件中的功能價值,讓人民群眾及時看到舉報控告的成果,不斷激發其以舉報控告職務犯罪等形式參與管理國家事務的熱情,進而在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中始終堅持和不斷強化人民的主體地位。
  強化對職務犯罪偵查權的監督和制約。《決定》指出:“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用,司法不公對社會公正具有致命破壞作用。”從一定意義上講,作為檢察機關查辦職務犯罪案件不可或缺的組成部分,職務犯罪線索管理是司法活動。由於處在查辦職務犯罪案件的初始環節,加上職務犯罪線索一般是尚未確定的信息,在管理中更容易發生司法不公乃至司法腐敗問題。一是懈怠職責。比如隱匿線索,瞞案不報,該立案而不立案,壓案不查,有罪不究,放縱犯罪。二是濫用職權。比如不應立案而立案,私自辦案,假公濟私,侵犯人權;或者泄露秘密,使用線索作交易,或者違反管轄規定,搞利益驅動,搶爭案源。三是選擇性執法。比如講潛規則,搞法外開恩,辦關係案、人情案、金錢案。四是徇私枉法,貪贓枉法,等等。失去監督的權力必然導致腐敗。職務犯罪偵查權是檢察機關法律監督權的重要組成部分,旨在監督公權力的依法運行。其自身的運行同樣需要強化監督制約。而職務犯罪線索管理處在職務犯罪偵查工作中最敏感、最容易發生問題的環節,對其予以從嚴規制必將強化對職務犯罪偵查權的監督制約,促進依法嚴格查辦職務犯罪案件,提高司法公信力。
  強化對依法反腐敗的深入推進。腐敗是公權力運行的異化,職務犯罪是腐敗的嚴重形式。在我國的反腐機制中,將腐敗行為依其程度的不同劃分為一般違法違紀和職務犯罪,並分別由紀檢監察機關和檢察機關查處。習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上指出:“要善於用法治思維和法治方式反對腐敗,加強反腐敗國家立法,加強反腐倡廉黨內法規制度建設,讓法律制度剛性運行。”《決定》將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系之中,對於反腐敗更加重視黨內法規、行政法律法規與刑事法律的有機對接。《決定》對於加強職務犯罪線索管理,強調要“明確紀檢監察和刑事司法辦案標準和程序銜接,依法嚴格查辦職務犯罪案件”。落實這一要求必將使紀檢監察機關所掌握的職務犯罪線索及時依法歸口到檢察機關,檢察機關所掌握的不涉嫌犯罪的違法違紀線索及時歸口到紀檢監察機關,進而深入推進依法反腐敗的力度。
  實現路徑
  在線索管理層面,司法實踐中的問題突出表現為五個方面:一是線索丟失,即線索因未能集中嚴格管理或者分流後對查與未查未予跟蹤而流失。二是線索休眠,即線索因長時間處於緩查、存查、備查的狀態而休眠,乃至喪失時機、失去價值。三是線索浪費,即線索被隨意分流或被隨意初查或草率決定不予立案而浪費。四是線索侵權,即在初查線索中違法實施對人身和財產的強制措施,或者對根本無價值的線索草率決定立案偵查並實施強制措施,或者公開散佈根本不存在的線索信息而導致損害關聯人的名譽。五是多頭查辦,即同一線索被不同的檢察機關或者紀檢監察機關重覆開展調查,交叉碰撞,相互掣肘,浪費資源,降低效果,等等。筆者認為,只有始終堅持以問題為導向,全面構建剛性運行的法律制度,才能有效實現《決定》關於加強職務犯罪線索管理,促進依法嚴格查辦職務犯罪案件,提高司法公信力的目標。
  牢牢把握三個原則。一是統一規範的原則。管理的目的就是使資源收益最大化。從刑事訴訟規律和查辦職務犯罪規律出發,職務犯罪線索管理必須統一規範。其核心是根據職務犯罪線索管理各項活動的特點,歸口統一到相關部門,並規範活動相關程序,形成管理流程上的分工負責,各司其職,相互配合,相互制約,環環相扣,井然有序。二是保密高效的原則。保密既涉及對舉報人的保護,實踐中舉報人最擔心的是舉報泄密危及人身安全,又涉及對線索初查甄別的效果,甚至還關聯到立案後的偵查辦案工作。高效包括線索管理既有利於對線索的快速查清,又有利於提升線索的成案率。效率是偵查辦案的生命線,效率低下意味著可能喪失最佳時機、降低成案率。三是制約監督的原則。通過法定程序規制線索管理活動中各類行為,實現程序制約;通過劃分線索管理各環節的職責和明確履行職責的主體,形成縱橫兩向的監督制約;通過構建比如對決定不立案的審查等專門監督程序實行程序監督;通過引入比如人民監督員等專門的監督主體強化專門監督;通過設計相關司法公開機制強化社會監督,等等。
  緊緊抓住關鍵環節。構建職務犯罪線索管理系統的法律運行機制,應以法定管轄制度為前提,把握有關線索管理的要害環節。受理環節應包括歸口受理、初步審查、分類登記等職責,統一由檢察機關的舉報中心履行。值得註意的是,對於有關機關和單位直接移送到檢察機關偵查部門的線索、偵查部門及其工作人員自行發現的線索以及檢察機關的其他部門及其工作人員所獲取的線索都必須及時歸口到舉報中心。分流環節應包括將線索原始資料分流到有管轄權的辦案單位(本院的自偵部門和有關的檢察院)、對於需要開展初核才能準確分流的線索進行初核、將分流的線索資料副本和複印件或掃描件歸檔等職責,統一由舉報中心承擔。查辦環節應包括集體評估、決定初查或緩查或存查、經初查作出立案偵查或不立案的決定、對於決定立案偵查的實施偵查等職責,統一由檢察機關的偵查部門履行。信息反饋環節應由偵查部門在法定期限內向舉報中心反饋查辦情況,偵查部門未予反饋的,舉報中心應在法定期限內進行跟蹤催辦,並要求反饋查辦信息;對於署名舉報的,統一由舉報中心在法定期限內向舉報人反饋信息;對於有關機關移送的,也應依法向移送單位反饋信息。專門監督環節中,履行線索受理和分流職責的舉報中心對辦案單位作出的緩查、存查決定,應審查原因併在法定期限內實行跟蹤監督;對辦案單位作出的不予立案決定應在法定期限內進行審查,根據審查情況協同偵查監督部門實施立案監督。上級檢察院舉報中心對下級檢察院舉報中心受理登記的線索的處理情況進行定期檢查分析,實行階段性監督。《決定》將重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案等執法活動作為完善人民監督員制度的核心內容。黨的十八屆三中全會特別強調推進檢務公開,廣泛實行人民監督員制度,拓展人民群眾有序參與司法渠道。在健全加強線索管理的制度中應重視專門監督機制的構建。值得特別註意的是,《決定》在“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度”中指出,要“建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導幹部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情,任何司法機關都不得執行黨政機關和領導幹部違法干預司法活動的要求”。在加強線索管理中,應切實落實這些要求。
  有效實現紀檢監察與刑事司法辦案的銜接。由於黨員幹部涉嫌的違紀違法案件與國家工作人員的職務犯罪案件存在交叉與重疊的情形,實踐中,紀檢監察機關和檢察機關相互持有相關職能的線索,從加強職務犯罪線索管理促進依法嚴格查辦職務犯罪案件出發,應構建嚴謹的法律銜接機制。一是明確實體辦案標準。清晰界分國家工作人員職務犯罪與黨員幹部違法違紀的實體標準。二是健全紀檢監察和刑事辦案的銜接程序。應通過法律明確規定,凡涉嫌職務犯罪的線索應由檢察機關統一受理,紀檢監察機關受理的職務犯罪線索應依法移送檢察機關,紀檢監察機關在調查違法違紀案件中發現涉嫌職務犯罪的,應立即移送。三是在紀檢監察與檢察機關之間建立信息平臺共享機制。通過強化雙方線索的及時交流和相互移送,實現檢察機關對職務犯罪線索的及時受理和依法管理。(作者系湖南省人民檢察院副檢察長)  (原標題:加強職務犯罪線索管理的實現路徑)
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